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全球禁毒工作
( 2006-12-07 10:16:29 )

        联合国倡导和支持全球禁毒斗争表现在许多方面。它召开国际会议,广泛商讨、研究毒品问题及对策,签署公约、条约、协定等,起到了宣传、动员、立法作用;健全禁毒组织机构,各负其责,组织、协调各国、各地区以及全球性的禁毒斗争;提供经济援助、组织禁毒活动、培训禁毒执法人员、建立治疗和恢复正常生活的保健中心、实行替代种植计划等,做了大量的工作。

      (一)召开国际会议,制定禁毒条例 在联合国成立后的第二年,即1946年,联合国范围内有65个国家签订了关于修改以前订立的有关麻醉品的协议、公约和议定书的新议定书。据此新议定书,原来国际联盟行使的有关麻醉品的职责移交给联合国。国际联盟咨询委员会的职能由联合国经社理事会新成立的麻醉药品委员会所取代。新成立的麻醉品司行使委员会秘书处的职能,并作为联合国在毒品控制方面的专业和技术鉴定陈列处。根据上述议定书将大约20种麻醉品置于国际管制之下。此后,几乎每年的联大或联合国有关组织会议都要讨论研究毒品方面的问题,做出相应的决议、决定或签署公约、条约、议定书等,使禁毒斗争日益国际化。

  1948年联合国94个国家共同签署一项特别议定书,其中规定将第二次世界大战后出现的人工合成麻醉品置于国际管制之下。该议定书1949年12月1日生效。1953年6月在联合国范围内又签署一项新的议定书,即限制和调节罂粟植物的种植、鸦片的生产、国际贸易、批发购售及其使用的议定书(1963年生效)。该议定书将鸦片使用和贸易限制在医疗和科研需要的范围内,并对可以合法贮存的国家所贮存的鸦片实行控制。当时,批准为合法生产、出口鸦片的国家仅7个,即保加利亚、希腊、印度、伊朗、土耳其、苏联和南斯拉夫,其他国家种植、生产和出口鸦片一律视为非法。 到了60年代,毒品问题日趋泛滥,对人类健康和各国政治、经济、社会治安等方面的危害日益严重。尽管过去在开展禁毒合作方面国际社会已有了一系列的公约、条约、协定、议定书等,但由于时间的迁移,毒品情况的变化,有些规定和章法已不适应形势发展的需要,有的也显得繁琐和重复。因此,有必要对过去所有的关于麻醉品的国际公约和协定等进行合并和修定。

  1961年1月至3月,在联合国倡议下,95个国家在纽约联合国总部举行了制定新的麻醉品国际公约的会议,通过了《1961年麻醉品单一公约》(1964年12月生效)。公约综合了以前签订的有关麻醉品管制条约、公约、协定、议定书,简化和加强了国际上麻醉品的管理机构,将过去的常设中央委员会和毒品监督机构等合并为统一的国际麻醉品管制局。早期条约中的一些条款本公约中也有保留,如1931年公约中的有关报告制度等。另外,该公约还增加了新的有关吸毒者的治疗和康复的内容,以及经过一定过渡期禁止非医疗目的的传统的吸食鸦片、咀嚼古柯叶、抽吸和使用大麻的内容。公约经过1972年《修正1961年麻醉品单一公约议定书》修订后更加充实和完善。

  在《1961年麻醉品单一公约》签订后的10年间,一些精神药品(如安非他明等)的走私和滥用日益突出并成为严重的社会问题。联合国有关机构认真研究了当时精神药品走私和滥用形势,于1971年2月主持签订了《1971年精神药品公约》(1976年8月16日生效)。这是目前为止另一个主要的国际禁毒公约。公约对以往诸多公约中没有包括进去的精神药物的生产、贸易和使用实行严格管制。公约限定了精神药物的范围,即包括致幻剂如LSD和麦司卡林、兴奋剂如安非他明以及镇静催眠剂如巴比妥酸盐等。60年代和70年代麻醉品单一公约和精神药物公约的签订是人类历史上在禁毒斗争方面国际合作的两大典型例证。它一方面标志着毒品泛滥形势日益严重,另一方面也标志着国际合作禁毒斗争进入了全面发展的新时期。70年代末毒品问题已相当严重,引起国际社会的更大关注。进入80年代后,联合国为适应世界合作禁毒斗争的需要,进一步加强了宣传攻势。它曾多次召开专题会议,大张旗鼓地宣传毒品的危害性及毒品形势的严峻性,号召全世界行动起来,齐心协力,寻求对付毒品瘟疫的办法,打一场全球范围的扫毒战,为人类创造一个良好的生活和工作环境。

  1984年12月联合国召开第39届大会,通过一项《管制麻醉品贩运和麻醉品滥用宣言》。宣言指出,毒品贩运和滥用是一种对许多国家和人民构成严重威胁的国际犯罪活动。各个国家、地区和国际社会应该通过道德、法律和组织手段同它作斗争。宣言还认定,根除麻醉品贩运和滥用是所有国家的集体责任,成员国愿意在这方面加强努力并协调其战略。这次联大被认为是在新的毒品形势下,联合国向全世界发起反击毒品瘟疫的新的政治动员,对全世界的禁毒斗争产生了深远的影响。

  1987年6月联合国在维也纳召开了“麻醉品滥用和非法贩运问题”的部长级国际反毒会议。大会的主题口号是“爱性命,不吸毒”。这次大会是根据联合国秘书长德奎利亚尔在1985年5月的倡议召开的,来自138个国家的3000名代表出席,据称是历史上规模最大的一次国际反毒会议。马来西亚总理马哈蒂尔·穆罕默德任大会主席,德奎利亚尔致开幕词。代表们在会上就毒品的滥用和非法交易以及开展国际合作和各国禁毒措施等方面的问题交换了意见。会议通过了《会议政治宣言》、《关于麻醉品滥用和非法贩运问题的综合的多科性的未来行动草案》等文件。确定每年6月26日为“国际禁毒日”。会议《宣言》指出,所有与会国承诺采取有力的国际行动来反对滥用毒品和非法贩运毒品,以此作为各国政策的一项重要目标。《宣言》表达了各个国家为实现国际社会没有毒品的目标而加强努力和进行各种合作的决心。《综合草案》虽然不具有法律宪章的地位,但是它仍然必须被当作在道义上有约束力的承诺,即通过集体努力以贯彻减少毒品滥用和非法贩运的准则。大会的召开体现了德奎利亚尔1985年倡议的初衷,即让人们充分认识滥用毒品之危害,从而团结起来同它作斗争。

  1990年2月,联合国根据1989年11月第44届联大的号召,在纽约举行了第17届特别大会,专门研究讨论了世界毒品问题。各大洲100多个国家的代表出席会议。会议通过了《政治宣言》和《全球行动纲领》。《宣言》指出:禁毒是世界各国的共同责任,国际社会应给予更高的优先地位;我们决心保护人类免除毒品滥用和非法贩运麻醉品和精神药物的灾难;我们将扩大和增强反对非法毒品滥用和贩运活动中国际合作的范围和效力。《行动纲领》共分为100个段落,提出了落实《宣言》的具体措施,为世界范围内的反毒斗争设计了一幅蓝图。会议郑重宣布1991~2000年为“联合国禁毒10年”,显示了国际社会扫毒的决心和集中力量歼毒的意愿。

  联合国就毒品问题除单独召开联大、特别联大和国际会议外,1990年4月还和英国联合召开了世界部长级国际反毒大会。这次会议由英国发起,历时3天,被认为是2月份特别联大的继续。参加大会的有124个国家大约650名代表,联合国毒品管制机构及其他有关部门、政府间组织及非政府组织如欧共体等也派代表参加了会议。大会由英国内务大臣戴维·沃丁顿主持。英国首相撒切尔夫人致开幕词,联合国秘书长德奎利亚尔和哥伦比亚总统巴尔科在会上发表重要讲话。会议工作分为两个专题委员会,对所有与会代表开放:一是关于减少毒品需求委员会,另一个是对付可卡因威胁委员会。撒切尔夫人在讲话中主要谈了减少毒品需求的重要性。她说:只要对毒品仍然有需求,减少非法毒品生产和预防毒品贩运的努力就决不会成功。但没有了顾客,毒品商人就会马上停业。德奎利亚尔在讲话中谈到现在全球扫毒斗争有了更为有利的国际气氛。他说:“我们现在不再谈论那些有过失的人或者受害者,我们现在谈的是共同承担责任”。会议通过一项宣言,指出与会国无论是发达国家还是发展中国家都有义务在国内或国际上把预防和减少非法毒品需求放在高度优先地位。这次会议是有史以来第一次专门讨论减少毒品需求问题的国际会议。会议的召开表明人类在扫毒斗争中认识有了突破性进展,发达国家和发展中国家取得了共识,摒弃了过去毒品消费国与毒品生产国相互指责的局面。

  联合国除了上述的几种会议外,还定期或不定期地召开一些其他形式的反毒专题会议。如联合国亚太地区禁毒首脑会议,通常两年一次,至今已召开过15次会议;联合国教科文组织主持召开的世界市长反毒品日讨论会,会期不定,至今已召开过3届。另外,联合国的一些—F属有关机构也定期或不定期地召开反毒会议,研究分析当前世界毒品形势,商讨解决毒品问题的对策等,如联合国麻醉品委员会会议自1946年该机构成立以来至今已召开过34届;联合国犯罪及司法研究中心也于1991年3月在罗马召开国际反毒品会议。总之,通过联合国召开各种会议和制定各种条例,扫毒问题日益引起世界各国的重视。

  (二)健全禁毒机构,协调禁毒工作 为了适应禁毒斗争的需要,联合国建立了一系列禁毒组织机构。另外,联合国其他的一些署和专门机构,由于工作上的联系或需要,也参与了禁毒斗争,负有部分的禁毒责任。这样加在一起,联合国大约共有20个机构负责组织和指导世界范围内的禁毒工作,协调各国、各地区的禁毒斗争。

  资历最老的联合国禁毒组织是1946年建立的麻醉品委员会(简称麻委会)。它是联合国系统制定反毒政策的中央机构,专门从深层次角度处理有关管制毒品滥用的各种问题,制定有关国际毒品管制的各项政策。麻委会是联合国经社理事会的6个职能委员会之一,现由40个成员国的专家组成。两年举行一次年会,但也视情况需要不定期地举行一些特别会议。一些政府专门机构和非政府组织等也经常地参予其工作。该委员会协助经社理事会监督国际公约和协定的实施。提出加强国际毒品管制活动的建议(如制定新的条约等)。另外,它通过考察全球的毒品情况并根据世界卫生组织的提议,决定哪一些药物应该置于国际管制之下。1991年4月麻委会在维也纳召开第34届会议,研究讨论了世界范围内的滥用和非法贩运麻醉品的现状及趋势,审议了《国际麻醉品管制条约》以及有关反对麻醉品滥用和非法贩运的国际会议上所提建议的执行情况。

  1961年联合国制定了《1961年麻醉品单一公约》之后,又建立了相应的禁毒机构国际麻醉品管制局(简称麻管局)。其宗旨是规定麻醉品和精神药物的合法流动,以便将这类药物的种植、生产、加工和使用限制在医疗和科研方面。该局由经社理事会按照个人的能力选举出来的13个成员组成,辖管着一个麻醉品统计控制系统和一个义务估计系统,经社理事会商同麻管局采取一切必要措施,以确保麻管局履行职能时在技术上完全独立。该局与各国政府保持外交对话,必要时还同有关政府承担特别的使命。麻管局总部设在维也纳,下设秘书处,贯彻其决定和政策,保持与各国政府的经常联系,代表局出席联合国系统特别机构以及国际的、地区的和政府间机构的会议。

  联合国还有一个大型禁毒机构,即麻醉药品司(简称麻药司)。它是麻委会的秘书处和执行机构,驻地在维也纳。麻药司是联合国有关毒品问题的情报、训练和研究中心。它帮助成员国贯彻毒品管制条约,执行条约委托给秘书长的各项任务。另外,它还帮助策划、贯彻和协调国际毒品管制项目,同时作为有关毒品问题的情报交流和传播中心,向政府、专门机构就减少毒品供应和需求以及其他问题提出建议。麻药司还根据国际毒品管制条约处理有关的问题、出版国家有关毒品管制的立法,报道各国政府就国际条约的执行情况提供的信息,发表抓获非法毒品贩运的统计数字以及滥用毒品的程度、方式和趋势,还组织一些有关毒品执法和减少需求方面的讨论会。麻药司内设联合国麻醉品实验室,从事和协调国际上关于毒品的化学研究以便鉴别和分析被滥用的药物。

  联合国管制滥用麻醉药品基金(简称管麻基金),是联合国1971年建立的又一个禁毒机构。它总部设在维也纳,有工作人员19名,是联合国系统禁毒活动经费的主要来源处。其宗旨是在世界各地通过志愿捐款、技术援助项目,在财政上帮助各国政府反对非法毒品的生产、贩运和使用。现在每年预算约为7000万美元。管麻基金鉴定国家、地区和国际上的管制滥用毒品有关的各种需要和问题。在加强国际毒品管制项目上与各国政府和相关的政府间和非政府组织建立与保持联系,帮助各国政府制定总的和专门的毒品管制计划,并通过公共和个体部门为执行计划所需要的经费筹措资金。

  1990年1月,联合国为提高禁毒工作的效率,经大会决定,将联合国管麻基金同麻药司、麻管局合并,实行单一领导,成立联合国国际药物管制规划署(UN International Drug Control Programme,简称禁毒署)。联合国秘书长特任命意大利资深外交家乔治·贾科梅利为该组织执行主任,组建工作已于1991年7月完成。另外,联合国社会发展和人道事务中心、联合国社会防护研究所等机构,也承担禁毒工作的任务。它们通过定期的检验、验证、研究和观察毒品滥用与犯罪的关系及相互作用,推动国际社会的扫毒工作。

  联合国有些署和专门机构与禁毒工作紧密相关。如联合国开发计划署、联合国儿童基金会、世界粮食计划署等所进行的工作项目中均有禁毒的内容。它们在全世界各地所开展的工作项目中一方面与扫毒直接相关,另一方面也负有协调和支持其他组织扫毒工作的责任。联合国其他的一些专门机构如世界卫生组织、国际劳工组织、联合国教科文组织、联合国工业发展组织、国际海事组织、国际民航组织、万国邮政联盟、联合国粮农组织、关税合作理事会等,它们虽然不是专门的禁毒机构,但它们的工作也涉及到了毒品滥用和非法贩运的管制问题。这些机构在国际合作禁毒方面也起到了协调和促进作用。

  (三)采取实际行动,支持全球禁毒斗争 亚洲是联合国扫毒斗争的重点地区之一。早在1976年,联合国就援助巴基斯坦实行一项“鸦片产区特别发展和执法计划”,目的是重建鸦片产区的全部经济并给当地农民提供可以接受的生活水平,使其不再复种鸦片。布纳地区是联合国开发计划署的试验项目所在地,投资900万美元,其中750万美元来自联合国管麻基金。1987年以后由欧共体继续提供。项目发起时,当地人均年收入(主要依靠鸦片)为60美元,粮食产量也不能满足当地22.8万人的需求。但到90年代初,布纳地区成为无罂粟区。人口增加到31.7万人。粮食自给有余尚可输出。人均年收入增加到160美元。据管麻基金执行主任讲,联合国在巴基斯坦布纳地区发展农业和管制毒品滥用项目是世界上第一个实现了“全部铲除罂粟种植”目标的替代作物计划。这项计划导致了巴国内非法鸦片产量大幅度下降,即由1978~1979年的800吨减少到1983~1984年的440吨。1986年巴政府在联合国的援助下又制定了新的“铲除罂粟作物,改植经济作物”的扫毒计划。目标是到1992~1993年度,在全国根除罂粟种植,实现“零鸦片生产”的目标。这项计划在联合国和一些毒品消费国的援助下取得长足进展。70年代初,土耳其实行铲除罂粟种植计划,联合国管麻基金提供了大量经援。1973年土耳其的铲毒目标基本得以实现,国内罂粟种植业受到毁灭性打击。

  “金三角”所在的诸国也是联合国禁毒援助的重点对象。1969年泰国提出实施“替代 作物计划”。1972年刚成立不久的联合国管麻基金就同泰国签署了一项协议,决定拨款500万美元,在1973~1979年的?年中对金三角泰国一侧的30个村寨实施一项发展与替代的综合治理计划。计划到期后收到颇佳效果。双方又将计划延长到1982年,联合国管麻基金又拨款250万美元。1981年管麻基金还向泰国提供2.5万美元的援助,用于禁毒宣传教育工作。缅甸从1976~1986年实施一项10年禁毒计划,联合国管麻基金曾为该计划拨款.540万美元。1992年6月,缅甸、泰国、中国和联合国的代表在仰光聚会,商讨减少三国边境地区毒品生产和贩运问题,签署了两项关于在三国边境地区实行联合反毒计划的协议。根据此项协议,联合国有关禁毒组织将为计划的实施提供资金和技术援助。另外,在联合国的赞助下,亚洲国家多次召开禁毒执法机构的首脑会议,研究地区的禁毒合作问题。80年代中期斯里兰卡发起的严打海洛因犯罪活动的运动,也得到了联合国管麻基金的大量经济援助。

  中、南美洲一些主要产毒国在打击贩毒活动和实施替代种植计划过程中,每年都得到联合国经济发展组织和一些毒品消费国提供的经济援助。1986年联合国管麻基金为中南美洲及加勒比国家提供的援助达5380万美元,用于农村替代发展、预防和治疗吸毒者、禁毒执法活动等项目。1990年联合国管麻基金6400万美元的预算中有1/3用于援助玻利维亚、秘鲁和哥伦比亚等安第斯国家的扫毒工作。1985年玻利维亚在联合国的援助下开始在西北部地区实行古柯替代种植计划。联合国驻玻现场顾问估计玻每年需要1亿美元经费,连续8年可以将其非法古柯完全铲除。联合国每年可向玻提供1000万美元的援助。管麻基金为培训替代作物栽种技术,已在玻国内开办8个农业中心,讲授种植甘蔗、橡胶、咖啡、茶叶、巴巴亚果等作物以及养鱼、蜂、牛、猪等知识。计划实施后,在尤卡斯地区有4000个农民家庭生活水平有所提高。管麻基金预计在10年内通过替代计划的实施,20%以上的古柯农的收入和生活水平可以达到使古柯对他们不再有吸引力的程度。与此同时,联合国管麻基金还向其他国家和地区提供了援助,旨在发展农业生产和替代种植计划、治疗和康复吸毒者、进行禁毒宣传、教育、研究、训练、执法等活动。据报道,从1971~1986年的15年间,联合国管麻基金就为88个国家提供援助1.82亿美元。仅1989年一年中管麻基金就为49个国家152个禁毒项目提供了援助。

  非洲的禁毒工作发展很不平衡,而且有些国家人力、物力、财力、设备、技术力量欠缺。联合国在支援这些地区的禁毒斗争时另有侧重,一是提供设备,二是注意培训技术骨干。80年代中期以来联合国向毛里求斯除提供一些经济援助外,还提供缉毒用的警犬,帮助训练用于海关侦查毒品走私活动;还专门培训了主管毒品分析的中央实验室的负责人并为反毒品走私部门提供了运输和通讯设备;还帮助训练高级海关官员,教会他们如何发现毒品和抓获脏物。所有这些使毛里求斯警方的缉毒能力大大提高。联合国在肯尼亚专设有地区办事处,派出现场顾问,指导当地的禁毒斗争。管麻基金针对肯尼亚作为毒品中转站的情况,特向警方提供巡逻艇,帮助他们对600多公里长的海岸线加强巡逻。联合国还同马里、坦桑尼亚、乌干达、赞比亚等国政府保持联系,开展禁毒工作。为加强非洲地区的禁毒执法力量,联合国有关组织在26个国家发起培训扫毒执法训练项目,对扫毒人员进行技术培训。80年代中期以来,管麻基金为此项工作提供了大量资金。受培人员的素质明显提高,他们破获了一系列重大毒品走私案件。其首例重大成果就是加蓬的受训小分队在首都利伯维尔机场检查入境旅客时一次缴获17公斤海洛因。

  除了管麻基金之外,联合国其他有关组织和机构也积极采取行动,支持国际禁毒斗争。麻管局经常为发展中国家的毒品管制人员安排有关禁毒训练项目,举办地区扫毒训练班,培训禁毒工作人员。麻委会执行机构麻药司在维也纳有一个大型的联合国麻醉品实验室,专门进行和协调有关毒品的化学研究、鉴定和分析滥用的药物等方面的工作,为发展中国家培训科研人员并向毒品问题严重的发展中国家建立化学实验室提供援助。到90年代初,麻药司已为92个发展中国家培训315名药剂师。受训人员回国后建立实验室,独立从事为禁毒服务的科研工作。他们的测试技术和鉴定结果对于法院判定涉嫌人员的工作起了很好的作用。联合国开发计划署在管麻基金的支援下,选择毒品问题严重的国家,积极推行各项禁毒措施,协助处理禁毒方面的各种问题。

  联合国儿童基金会对世界范围的扫毒工作也十分关注。因为儿童常常是贩毒集团收买的对象和毒品的受害者。80年代中后期全世界(主要是拉美)有大约1亿“街头儿童”,无家可归,生活无靠。这些儿童处于危险的边缘,因此是基金会的重点工作对象。基金会为此积极开展工作,与有关国家取得联系,提供必要的资助,改善他们的生活环境,为他们提供所需服务。

  世界粮食计划署积极支持联合国有关机构在世界各地的毒品管制项目的实施工作。它为实行替代种植计划的国家提供粮食援助,以保证当地农民及其家庭在实行替代种植计划、放弃罂粟等毒品原植物种植之后的粮食供应。同时,通过提供经济援助使毒品产区的农村经济在实行替代种植计划后得到全面发展。联合国工业发展组织在世界各地(尤其是在亚洲和非洲)也实施了一些麻醉品管制项目,通过培训活动提高发展中国家的技术力量,使它们能够把麻醉品转制成为合法药物,用于医疗等正当目的。80年代中期它和管麻基金一起为安第斯国家实施过两个农工发展项目,帮助当地农民放弃古柯种植,另辟经济收入来源。

  世界卫生组织在全球实施麻醉品依赖性问题的研究和防治工作,协助一些国家预防毒品有关问题的发生,帮助鉴定出哪些物质应该置于国际监督之下。它还为麻醉品公约签约国就药品处方、包装、广告以及预防吸毒措施提出建议,并为教师、医疗卫生专业人员制定有关吸毒问题的准则和手册,编写健康所需药物之目录,就预防吸毒和治疗吸毒问题为医务人员组织地区性训练班。世界卫生组织和国际劳工组织合作研制了一种多媒体功能的测试箱,帮助企业家解决工作场所的有关毒品问题的检查、职员恢复工作等方面的问题。

  联合国教科文组织注重通过公共教育(包括教师训练班、制作文字和声像材料、宣传机构制作广播和电视节目等),致力于解决毒品滥用问题。联合国粮农组织也在世界一些地区实施替代种植项目,鼓励鸦片和古柯种植者使用其土地种植合法作物,同时资助一些为了提高农民收入和减少种植麻醉品作物吸引力的项目,还从事利用遥感和卫星图象技术检查非法毒品的研究工作。此外,国际海事组织、国际民航组织、万国邮政联盟、关税合作理事会等联合国机构,相互协作和配合,在打击国际贩毒活动方面也发挥了重要作用。

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